La décision financière publique au Togo

                                       INTRODUCTION

« Toute décision est un drame qui consiste dans le sacrifice d’un désir sur l’autel d’un autre désir. »[1] Cette assertion traduit fort bien la difficulté que peut éprouver un gouvernement quant au choix d’une chose plutôt qu’une autre. En réalité, si la raison d’être de l’État est d’assurer le bien être, la sécurité et la justice à ses citoyens, pour réaliser ses objectifs, il met en œuvre des moyens variés notamment humains, matériels et financiers sans lesquels les deux premières catégories- de moyens- ne pourraient être mise en œuvre. Or si les besoins sont illimités, les ressources sont rares. Voilà pourquoi le représentant de l’État doit faire un choix, il doit décider.

La décision financière publique est donc toute décision ayant trait à la fiscalité ou au budget d’une personne morale de droit public[2]. En effet, si cette décision obéit à des logiques politique et économique[3], elle doit être de nos jours moulée dans la transparence financière ; ce qui suppose une bonne information des élus et des citoyens.

Pour assouvir le désir législatif de performance et de transparence, principes devenus sacro-saints des finances publiques, la décision financière publique est sériée.

Aussi convient-il de se demander quelles sont les différentes étapes d’une décision financière publique au Togo.

 Force est de constater qu’en raison de la nature des décideurs puis de la portée de leurs prérogatives, il convient de distinguer la phase de la prise de la décision financière, de la phase de l’exécution de la décision financière.

L’analyse de la décision financière publique au Togo, nous permettra dans un premier temps d’aborder, le rôle que joue chaque décideur puis ses limites et dans un second temps, les obligations juridiques auxquelles ils sont soumis ainsi que la question de leur responsabilité.

Voilà pourquoi pour une meilleure analyse, il convient d’analyser la prise de la décision financière publique au Togo (I) avant d’aborder l’exécution de la décision financière publique au Togo (II)

I-                   LA PRISE DE LA DÉCISION FINANCIÈRE PUBLIQUE AU TOGO

La prise d’une décision financière publique incombe à certaines institutions dans l’État (A). Quoi qu’il en soit, cette initiative, bien qu’elle relève pour la plupart du pouvoir discrétionnaire des décideurs, est juridiquement encadrée (B).

A-    Les institutions  intervenant dans la prise des décisions financières.

Interviennent dans la prise des décisions financières, des institutions disposant un pouvoir législatif (1) et celles exerçant une fonction exécutive (2)

1-      Les institutions exerçant un pouvoir législatif.

Il s’agit du Parlement au niveau national et des organes délibérants au niveau local.

Au plan national, tous les pays de tradition libérale confient le pouvoir financier au Parlement. Le Togo, ne fait pas exception puisqu’un pouvoir financier est confié au Parlement dans toutes les constitutions adoptées depuis son indépendance[4].

L’actuelle Constitution dispose que : « La loi fixe les règles concernant … l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des dispositions de toutes natures. »[5]. Loin d’être propre au Togo, ces dispositions se retrouvent dans les lois ayant une valeur constitutionnelle dans tous les  pays qui ont opté pour la démocratie représentative. Ils confirment l’idée du consentement à l’impôt conférant, en principe, aux représentants du peuple un pouvoir exclusif en matière de finances dans l’État à l’échelon national.

L’existence de ce principe suppose qu’en matière fiscale, les représentants du peuple sont les seuls compétents pour, créer un nouvel impôt et, déterminer son régime[6]. Ainsi, le législateur arrête tous les éléments essentiels du régime de l’impôt quand il s’agit de prélèvements à caractère obligatoire[7].

En matière budgétaire, le pouvoir d’autorisation du législateur porte sur toutes les ressources et toutes les charges, mais seulement tout ce qui peut être analysé comme ressources ou comme charges. Ce qui ne peut être analysé ainsi ne relève pas de la compétence du législateur.

Il convient de souligner que le pouvoir de décision du parlement, dans la pratique, est largement limité[8]. L’on se rend compte de l’existence d’un écart entre la théorie et la pratique.

Au plan local, l’équivalent du Parlement est l’organe délibérant[9]. Si ce dernier dispose logiquement de peu de pouvoir financier comparativement au Parlement, il demeure vrai qu’il intervient au cours du débat d’orientation budgétaire à l’issue duquel il peut soit accepter le projet de budget[10], soit le modifier ou le rejeter.

2-      Les institutions exerçant un pouvoir exécutif.

Le gouvernement, au niveau national et les organes exécutifs, au niveau local sont les institutions territoriales qui exercent un pouvoir exécutif.

Au plan national, en ce qui concerne la préparation de la décision financière, on doit distinguer la matière fiscale de celle budgétaire.

En matière fiscale, bien que le gouvernement partage l’initiative avec le Parlement, la technicité de la matière fait que le travail est presque toujours effectué par les administrations fiscales du ministère des finances avant d’être présenté par le gouvernement au Parlement. Quant au volet budgétaire, l’initiative appartient exclusivement au gouvernement. Le Parlement ne fait que voter.

La préparation de la loi de finances est aussi l’apanage de l’Exécutif et notamment du ministre des finances[11]. Il dispose à cet effet de la direction du budget[12] ; laquelle direction est chargée, de la définition de la politique conjoncturelle et à court terme, de la prévision et évaluation des dépenses d’investissement.

Au plan local, l’autorité exécutive locale élabore une circulaire budgétaire[13] faisant suite à la lettre de cadrage de la tutelle[14].

Toutes ces prérogatives susmentionnées sont en réalité encadrées.

B-    L’encadrement juridique de la prise des décisions financières.

On distinguera le cadre national de celui non national.

1-      Le cadre national.

Il s’agit de la législation nationale relative aux finances. Dans l’ordre décroissant, nous avons la constitution, la loi organique relative aux lois de finances, la loi de finances ainsi que certains textes ayant une  valeur réglementaire.

En réalité, toutes les constitutions des États libéraux déterminent la compétence de chaque pouvoir public constitutionnel[15]. Elle est de ce fait, en termes de hiérarchie, le premier texte financier au sein d’un Etat. Elle est complétée, dans son aspect financier, par la loi organique relative aux lois de finances[16].

Outres les textes votés, il y a ceux qui émanent directement du pouvoir exécutif. Tel est, par exemple, le cas du décret N°2008-091/PR du 29 juin 2008 portant règlement général de la comptabilité publique au Togo.

En réalité, le gouvernement dispose d’un véritable pouvoir réglementaire financier. En matière fiscale, il dispose d’un pouvoir de décision propre lorsqu’il ne s’agit pas des « impositions de toutes natures »[17]. Le gouvernement dispose aussi d’un pouvoir réglementaire d’application qui assure la mise en œuvre des lois fiscales, un pouvoir de modification des autorisations consenties[18].

En matière budgétaire, le pouvoir réglementaire est également très large. C’est le Premier ministre qui répartit les crédits votés par l’Assemblée nationale dans la loi des finances aux différents ministères conformément au vote du Parlement[19] avant que chaque ministre répartisse les crédits entre les différents services de son ministère.

2-      Les autres cadres juridiques.

Pour prendre des décisions, outre la législation nationale, les décideurs ont l’obligation de tenir compte des textes communautaires[20], de ceux internationaux et des sources du « tiers ordre ».

Les textes communautaires financiers sont des règlements, directives et décisions émanant des institutions financières auxquelles l’État togolais est Partie. A titre d’exemple, nous pouvons citer les actes unilatéraux[21] de l’UEMOA[22].

Quant aux textes internationaux financiers, ils peuvent être un traité, le plus souvent instituant une organisation internationale financière[23], une coutume internationale, un Principe Général du Droit.

Les sources du « tiers ordre » sont des sources difficiles à cerner car elles relèvent d’un troisième ordre juridique qui ne se rattacherait ni à l’ordre juridique international, ni aux ordres juridiques nationaux. Ces sources naîtraient d’actes qui ne sont ni pris par les États, ni par les organisations internationales mais par les sociétés transnationales au cours de leurs activités et surtout de contrats qu’elles signent avec les États. 

Une fois prise, les décisions financières doivent être exécutées.

II-                L’EXECUTION DES DÉCISIONS FINANCIÈRES PUBLIQUES AU TOGO

Il convient d’examiner ceux qui décident de l’exécution des décisions financières (A) avant d’aborder la question de leur responsabilité (B).

A-    Les décideurs de l’exécution des décisions financières.

Ceux qui décident de l’exécution des décisions financières sont des ordonnateurs. Leur rôle (1) et leur typologie (2) seront tour à tour abordés.

1-      Le rôle de l’ordonnateur.

L’ordonnateur est une autorité administrative qui dirige un service ou un ensemble de services et qui détient le pouvoir de décision en matière financière, afin d’assurer le fonctionnement du (des) service(s) dont il a la responsabilité et en vue duquel des crédits ont été mis à sa disposition[24]. C’est donc à l’égard des crédits qui lui sont affectés qu’il exerce des fonctions d’ordonnateur. C’est également l’ordonnateur qui constate les créances des personnes publiques. C’est donc lui qui, dans les limites laissées par l’autorisation budgétaire, décide d’effectuer la dépense[25]. Il jouit d’un certain pouvoir discrétionnaire ; il peut, dans le cadre de l’autorisation budgétaire, apprécier l’opportunité de la dépense.

L’ordonnateur décide de faire naître la dépense, c’est-à-dire l’engagement. Il choisit le moment de faire naître la dépense, dans les limites imposées par la règle de l’annualité[26]. Il en détermine l’objet exact, en individualisant la dépense dans le cadre de la règle de spécialité. L’ordonnateur a toute la liberté de fixer le montant d’une dépense tant qu’il ne dépasse pas les plafonds fixés par la loi de finances.

2-      La typologie des ordonnateurs.

Il y a deux catégories d’ordonnateurs : les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs délégués.

 L’ordonnateur principal

Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique du budget de l’Etat, des budgets annexes et des Comptes spéciaux du Trésor[27] ; lui seul, a compétence pour prescrire l’exécution des dépenses et des recettes[28].

Les autres ministres sont administrateurs de crédits de l’État. Ils « constatent les droits et proposent la liquidation des recettes. Ils engagent les dépenses et en préparent la liquidation »[29]. Les directeurs des établissements publics et les chefs des exécutifs des collectivités territoriales sont les ordinateurs principaux de leur institution respective[30].

Les ordonnateurs délégués

Il a été prévu des ordonnateurs délégués généralement affectés à une circonscription territoriale déterminée, vu qu’il est pratiquement impossible au ministre de délivrer lui-même tous les ordres de paiement de son département et d’engager lui-même toutes les dépenses. Ce sont des chefs de services locaux auxquels le ministre délègue sa compétence d’ordonner par un acte appelé « ordonnance de délégation » et qui délivrent des « mandats de paiement ». Elles sont donc des autorités déconcentrées qui disposent visiblement d’un pouvoir financier restreint puisqu’ils ne peuvent accorder de remise de dette ni d’indemnité à titre gracieux. Les ordonnateurs délégués sont différents des ordonnateurs suppléants qui sont des fonctionnaires qui, par un acte de nomination, remplace à titre exceptionnel l’ordonnateur normalement compétent.

Eu égard à l’importance des pouvoirs financiers conférés aux ordonnateurs, il convient de s’assurer qu’ils n’abusent pas des autorisations de dépenses qui leur sont conférées par la loi de finances. D’où la question de leur responsabilité.

B-    La responsabilité de l’ordonnateur.

Si la responsabilité de l’ordonnateur est théoriquement consacrée (1), elle est difficile à engager dans la pratique (2).

1-      Une responsabilité théoriquement consacrée.

Dans l’exercice de leur compétence financière, les ordonnateurs engagent leur responsabilité lorsqu’ils dépassent les limitations que leur imposent la loi de finances et les décrets de répartition. Au Togo, s’agissant de cette responsabilité, l’article 12 du décret n°2008-091/PR sur la comptabilité publique distingue suivant qu’il s’agit des ministres, ordonnateurs principaux de l’État ou des autres ordonnateurs. C’est ainsi que l’alinéa 1^er dudit article dispose que : « Dans les conditions définies par la loi organique relative aux lois de finances, les ministres, ordonnateurs ou administrateurs de crédits encourent  à raison de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la législation en vigueur. ».

On constate qu'en cas de défaillance et parfois même de faute grave, la sanction des ordinateurs principaux se révèlent être plus politique que judiciaire.

Quant à l’alinéa 2, on note que « les ordonnateurs des autres organismes publics encourent une responsabilité qui peut être disciplinaire, pénale et civile sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction des comptes ».

Conformément à l'article 586 du nouveau code pénal, la responsabilité pénale des ordonnateurs est engagée en cas de détournement de deniers publics. En réalité, lorsque le montant de la chose détournée ou dissipée est supérieure à cinq cents (500.000) mille francs et est inférieure à dix millions (10.000.000) de francs CFA, la peine est la réclusion criminelle de cinq (05) à dix (10) ans et une amende de cinq millions (5.000.000) à dix millions (10.000.000) de francs CFA.

La peine est naturellement plus lourde lorsque le montant de la chose détournée ou dissipée est supérieur ou égal à dix millions (10.000.000) et inférieur à cent millions (100.000.000) de francs CFA. Dans ce cas, la peine est la réclusion criminelle de dix (10) à vingt (20) ans et une amende d'au moins dix millions (10.000.000) de francs CFA sans que ladite amende puisse être supérieure à cent millions (100.000.000) de francs CFA.

Cependant, lorsque le montant détourné ou dissipé est égal ou supérieur à cent millions (100.000.000) de francs CFA, la peine est le maximum de la réclusion criminelle à temps et une amende d'au moins cent millions (100.000.000) de francs CFA.

Quand il se rend coupable de la corruption, l'ordonnateur encourt une peine de cinq (05) à dix (10) ans de réclusion criminelle et d'une amende égale au double de la valeur des promesses agréées ou des choses reçues ou demandées, sans que ladite amende puisse être inférieure à deux millions (2.000.000) de francs CFA, conformément à l'article 595 du nouveau code pénal.

Si tout est bien fignolé dans la théorie, la mayonnaise tarde à prendre dans la pratique.

2-      Une responsabilité difficile à engager dans la pratique.

En dehors des cas de détournement intentionnel des deniers publics dans leur propre intérêt qui demeure exceptionnel, la responsabilité des ordonnateurs est difficile à organiser, non seulement parce que ce sont des hauts fonctionnaires, et souvent des ministres, mais parce que, le plus souvent le ministre n’a pas contrevenu aux règles budgétaires. Parfois, c’est la recherche de l’efficacité qui est à la base de la violation des règles financières par l’ordonnateur. Il est donc difficile de le sanctionner pour cela. Cependant, en cas de forfaiture[31], le ministre peut être poursuivi pénalement.

La responsabilité des ordonnateurs autres que principaux, parce que ce sont des administrateurs, est  plus facile à organiser.

Cependant, il convient de souligner que la décision de mise en œuvre de la responsabilité des ordonnateurs et administrateurs financiers semble être fortement influencée par des calculs politiques que par le souci de l’intérêt général et de l’éthique.

 L’absence d’une véritable juridiction chargée de sanctionner les irrégularités budgétaires commises par les administrateurs de crédits et les ordonnateurs[32] ne fait qu’enténébrer le tableau. Encore faut-il préciser que même s’il existait une Cour des Comptes opérationnelle, ce dernier devrait juger les comptes publics et non les individus. Cette situation a été un véritable stimulant pour la corruption et autres infractions assimilées.

Il convient de souligner qu’une Haute Autorité de prévention et de lutte contre la corruption et autres infractions assimilées est créée le 14 juillet 2015 par la loi N° 2015-006 et ses membres, nommés par décret présidentiel le 03 janvier 2017. Espérons qu’elle soit la lampe d’Aladin que l’on frottera pour faire apparaitre le génie de la bonne gouvernance afin de lui demander : transparence, abnégation, performance.

© Abel KLUSSEY,  Juriste et Politologue

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[1] Claparède

[2] Entité publique ayant une personnalité juridique propre titulaire de droits et obligation : Etat, collectivités territoriales, établissement publics et groupement d’intérêt public.

[3] Voir l’Exposé des motifs du projet de la loi de finances pour 2017 au Togo.

[4] Depuis son accession à l’indépendance, le Togo a connu quatre (04) constitutions tour à tour en 1961, 1963, 1980 puis en 1992

[5] Article 84 alinéa 10 de la Constitution de 1992

[6] Voir l’article 84 de la Constitution togolaise de 1992 et l’article 14 de la Déclaration française des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789

[7] Il s’agit des impôts nationaux, locaux ou autres taxes fiscales

[8] -Voir la partie relative à l’encadrement juridique de la prise de décision financière.

[9] Il s’agit du conseil municipal, du conseil préfectoral puis du conseil régional respectivement pour la commune, la préfecture et la région.

[10] Celui local

[11] Voir l’article 38 de la loi organique togolaise du 29 décembre 2008 relative aux lois de finances.

[12] La direction du budget est appuyée par la direction générale du Trésor et de la comptabilité publique.

[13] En fait, le budget local est le fruit d’une longue concertation interne entre les différentes structures de la collectivité au terme de laquelle, le consensus est obtenu sur les prévisions budgétaires.

[14] Voir le Guide du responsable financier dans les collectivités territoriales du Togo, p.44

[15] Voir les alinéas 10 et 11 de l’article 84 de la Constitution togolaise de 1992 et l’article 34 de la Constitution française de 1958  ainsi que les articles les articles 85 et 37 respectivement des constitutions togolaise et française précitées

[16] Voir la loi organique n°2008-019 du 29 décembre 2008 relatives aux lois de finances celle française de 2001.

[17] Il s’agit d’une interdiction constitutionnelle. Voir  que les articles les articles 85 et 37 respectivement des constitutions togolaise et française précitées.

[18] Au Togo, voir les articles 12 et 14 de la loi organique de 2008 précitée.

[19] Au Togo, voir les articles 4, 15 et 18 de la loi organique de 2008 précitée.

[20] Le droit communautaire de l’UEMOA pour le Togo et le droit communautaire de l’Union Européenne pour la France.

[21] Il s’agit des règlements, directives, décisions,…

[22] Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

[23] C’est le cas des traité ayant institués les grandes organisations économistes comme le BIRD, le FMI, la Banque Mondiale, le GAAT, etc.…

[24] Au Togo, voir article 9, décret n°2008-91/ PR du 29 juin 2008 précité

[25] Les différentes étapes d’une dépense sont : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.

[26] Certaines dépenses d’investissement (travaux, acquisition, construction) dérogent au principe de l’annualité. Voir l’article 13 de loi organique du 29 décembre 2008 du Togo.

[27] Au Togo, voir l’article 24 de la loi organique du 29 décembre 2008

[28] Au Togo, voir l’alinéa 1^er  de l’article 9 du décret n° 2008-091/PR

[29] Au Togo, voir l’alinéa 2 de l’article 9 du décret n° 2008-091/PR

[30] Au Togo, voir l’alinéa 3 de l’article 9 du décret n° 2008-091/PR

[31] En cas de violation délibérée des règles financières.

[32] L’équivalent de la Cour de discipline budgétaire et financière